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遲福林:走向公平可持續增長的轉型改革

——在“增長、轉型、改革——未來10年的新興經濟體”國際論壇開幕式的主旨演講

  時間:2013-11-01   瀏覽次數:0

   編者按:2013年11月1日-2日,由中國(海南)改革發展研究院、聯合國開發計劃署駐華代表處、中國國際經濟技術交流中心、德國國際合作機構合作舉辦的以“增長、轉型、改革——未來10年的新興經濟體”為主題的2013’新興經濟體經濟政策論壇、第78次中國改革國際論壇在海口召開,會議邀請亞洲轉型國家的政府官員和改革發展研究機構的專家學者,深入討論新興經濟體面臨的挑戰及其迫切需要推進的轉型、創新與改革。中國改革論壇網進行現場報道,以下是中改院院長遲福林在開幕式的主旨演講全文(2013年11月7日,經濟參考報全文報道):

   

  中改院院長遲福林在開幕式上做主旨演講

  2013年11月1日

  ●需要加快城鄉土地、戶籍、公共服務一體化的改革進程,為釋放人口城鎮化的發展潛力拓寬制度空間

  ●賦予農民具有物權性質的土地使用權,使其在用途管制的前提下可流通、可轉讓、可抵押,盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺

  ●與司法體制改革統籌考慮,探索建立中央地方雙重法院體制,形成中央地方兩個層面的法院體系

  當前,面對世界經濟深度調整和復雜多變的新形勢,新興經濟體增速放緩,經濟風險和挑戰明顯增加。作為最大的新興經濟體,中國未來幾年的經濟增長動力何在、增長前景如何,成為普遍關注的重點話題。我們說,雖然經濟增長面臨著下行的壓力,但由于有著人口城鎮化的巨大潛力,有著13億人消費需求升級的重要機遇,中國仍有可能在未來10年保持7%左右的中速增長。

  問題在于,新階段的增長、轉型、改革交織融合,增長動力、增長前景直接依賴于轉型改革的突破。具體來看,長期形成的投資主導、政府主導、競爭性地方政府“三位一體”的經濟增長方式,在推動經濟快速增長中發揮了重大作用。但在今天內外發展環境深刻變化的條件下,這種增長方式不僅難以持續,而且已經成為增大經濟矛盾和經濟風險的體制因素。就是說,能不能推動經濟增長方式的實質性轉型,盡快步入公平可持續增長的軌道,是對下一步改革的重大考驗。正是由此,大家高度關注即將召開的中共十八屆三中全會釋放全面深化改革的重要信息。

  投資主導的增長方式難以為繼。轉型改革的首要任務是推動消費主導的投資轉型,實現投資與消費的動態平衡

  投資主導的經濟增長方式難以為繼,不僅在于這些年以歐美為重點的外部市場需求萎縮、國內投資效率明顯下降,更重要的在于,投資主導的增長,很大程度上是為了做大GDP而投資,帶來投資消費的嚴重失衡,使產能過剩呈現出全面性、長期性、甚至絕對性的突出特點。當然,市場經濟條件下一定的產能過剩難以避免。問題是像中國這一輪范圍如此之廣、數量如此之大、影響如此之深的產能過剩歷史上并不多見。如果解決得好,過了一關,就能帶動經濟結構轉型升級取得重大進展;反之,不僅現存問題難以緩解,而且會引發諸多新矛盾甚至導致經濟危機。這種情況下,投資主導的增長還能走下去嗎?還能再走10年、20年嗎?我的看法是,它已走到盡頭,迫切需要轉型。

  1.適應國內需求結構升級趨勢,加快調整投資結構。作為一個人均GDP剛剛超過6000美元、還有6億多農村人口的發展中大國,全社會的需求結構升級和需求釋放仍將為投資提供巨大空間。也就是說,經濟轉型不是要不要投資的問題,也不是一個投資多寡的問題,而是讓市場規律充分發揮作用,使投資結構與社會需求結構相適應,減少和停止低效、無效投資,增加和擴大適應市場需求變化趨勢的投資。重點有兩大方面:

  第一,加大人口城鎮化的相關投資。把握人口城鎮化帶來消費需求升級的歷史機遇,改變以往以“造城”和“重化工業”為重點的規模城鎮化的投資格局,擴大與人口城鎮化直接相關的投資。以公用設施投資為例,有專家估計到2020年,城市內部的軌道交通至少有3萬億元的投資需求;供氣系統至少有4.4萬億元的投資需求。這就需要加快城鄉土地、戶籍、公共服務一體化的改革進程,為釋放人口城鎮化的發展潛力拓寬制度空間。

  第二,加大服務業領域的投資。未來5~10年是城鄉居民的教育、文化、健康醫療、養老等服務需求集中釋放的重要時期。以文化產業為例,要實現文化產業增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年8%的目標,初步估計需要累計投資20萬億元左右。這就需要加快服務業開放,創新服務業政策體系,形成社會資本進入服務業領域投資的大環境。

  2.以調整國有資本配置為重點,促進投資主體多元化。面對新形勢,如何重新定位國有資本成為深化市場化改革的一個焦點問題。我的看法是,國有資本的主導作用主要在于它能夠適應社會需求變化,從而發揮對全社會投資方向的引領作用。適應全社會快速增長的公共需求,把國有資本重點配置到公益性領域,不僅有利于國有資本自身的轉型,還能為社會資本投資讓出更多、更大的投資空間。這就需要:

  第一,以公益性為重點調整優化國有資本配置。推動國有資本加快從一般競爭性領域退出,重點投入到教育、醫療、文化、社會保障、基本住房保障等社會公益領域。

  第二,以放開市場、引入競爭為重點加快國有壟斷行業改革。鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業,競爭性環節對民間資本全面放開,自然壟斷環節吸納民間資本廣泛參與,以拓寬社會的資本投資空間。

  第三,公共服務業也要對社會資本放開。在加大國有資本投入的同時,通過政府采購、服務外包等多種形式支持社會資本進入社會公益領域。

  加快投資轉型,需要在消費主導的經濟轉型上盡快形成共識。近兩年,中改院提出推進以消費主導的經濟轉型,主要基于以下的分析判斷:

  第一,投資消費失衡日益成為經濟生活中最突出的矛盾,投資主導形成的嚴重產能過剩積累了巨大的經濟風險。

  第二,消費結構升級、消費釋放正處于重要階段,釋放13億人的消費大市場是中國“最大的紅利”、最大的優勢。

  第三,經濟轉型的首要關鍵是投資出口拉動向消費拉動、創新驅動的轉變。

  第四,走向消費主導,不是投資不重要,而是重在推進投資轉型,實現投資與消費的動態平衡。

  政府主導的經濟增長方式難以為繼。轉型改革關鍵在于理順政府與市場關系,全面激發市場活力

  從經濟生活的實踐看,投資沖動實質是政府的投資沖動,投資主導的源頭在政府。不可否認,政府主導型經濟增長方式在推動經濟快速增長中功不可沒。問題在于,政府過多、過大的行政干預和深度介入微觀經濟活動,嚴重扭曲政府與市場關系,嚴重壓抑市場活力。這不僅是經濟增長不可持續的重要原因,也是導致尋租腐敗的體制根源。

  1.關鍵在于理順政府與市場關系。改革實踐證明,政府與市場關系牽動影響改革發展全局。以往,我們處理政府與市場關系的明顯缺陷,主要反映在實行政府主導下發揮市場有限作用的體制機制。例如,對土地、水、電、油、金融等資源要素價格保持一定程度的行政管制,導致資源要素價格難以真實反映資源要素的稀缺程度和供求關系,成為助長低成本投資擴張的重要條件。而且,在政府干預下市場企業主體難以平等獲得和使用資源要素,大大降低了資源配置的效率,損害了公平競爭的市場秩序。

  市場經濟發展中不是政府作用不重要,政府作用十分關鍵。問題是要把政府的有效作用建立在市場基礎上,在更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用,以全面激發市場活力。這就需要以資源要素市場化改革為重點推進新一輪的市場化改革。例如:在加快利率市場化進程的同時,加快匯率形成機制改革,重建資源要素市場體系,實現各類企業平等競爭使用資源要素,形成創新驅動的激勵約束機制。

  2.以向市場放權為重點,重新定位政府職能。以行政審批為例,目前中央層面仍有1500多項行政審批事項,地方政府層面還有1.7萬項。從改革實踐看,如果政府職能沒有大的轉變,理順政府與市場關系是相當困難的。應當承認,市場經濟條件下,“非禁即準”應當是一個基本原則。前不久,上海自由貿易試驗區推出的“負面清單”管理,就是重新定位政府經濟職能、把自主權還給市場主體的一次改革嘗試。在我看來,以“負面清單”管理為重點重新界定政府與市場、政府與企業的邊界,是激發市場活力的關鍵所在,也是全面改革行政審批體制的關鍵所在。

  3.加大向社會放權的力度,以形成維護公平競爭市場秩序的社會合力。現代市場經濟,不僅要有競爭性的市場體系、有效的政府監管和法治基礎,還需要行業規范和各類中介組織發揮作用,以此形成市場經濟良序運行的合力。當前,消費安全問題頻發,不僅反映了政府市場監管職能的缺位,同時也反映了行業自律、行業規范的嚴重缺失。面對無數個市場主體,形成公平競爭的市場秩序,需要政府的有效監管,也需要充分發揮行業協會等社會組織在行業監管、企業自律中的重要作用。這就需要推動現有行業協會的“政會分開”、去行政化,支持各個行業的民營企業在自愿的基礎上聯合建立各類行業協會,強化行業自律,以承接政府更大程度下放的行業管理職能。

  競爭性地方政府的經濟增長方式難以為繼。轉型與改革重在改變增長主義傾向,加快建設公共服務型政府

  當前,政府主導資源配置突出反映在競爭性地方政府的經濟增長方式。綜合多方面的情況看,地方層面已經形成以做大GDP總量為導向、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機制、以行政干預和行政推動為主要手段的經濟增長方式。客觀說,改革開放以來為調動地方積極性,逐步形成的競爭性地方政府模式,在推動經濟快速增長的同時,今天逐步演變為地方層面的增長主義傾向,并成為產能過剩、房地產泡沫、地方債務等問題的主要“病結”所在。競爭性地方政府的經濟增長方式不改變,盡管在短期內仍然可以拉動GDP的較快增長,但會為中長期發展埋下更大的經濟隱患和經濟風險。這里,提出地方層面增長主義傾向的問題,不是把“板子”打到地方政府身上,而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體制因素,尋求建設公共服務型政府的有效路子。

  1.盡快形成以公共服務為導向的中央地方財稅體制。這些年逐步形成的以經濟總量為導向的中央地方關系,在調動中央地方兩個積極性的同時,也開始形成中央地方財稅關系的兩大失衡:

  一是中央與地方事權與財力的失衡。公共服務的責任主要在地方政府,但多數地方政府可支配財力嚴重不足,地方政府只有靠做大地方經濟總量才能擴大財源。

  二是大中小城鎮財力資源配置的失衡。由于上一級政府具有更大的財權,往往能夠集中轄區內財力資源發展中心城市。其結果是:中心城市集中了優勢的公共資源和就業機會,而中小城鎮卻缺乏良好的公共服務和就業機會,阻礙了人口城鎮化的合理布局。

  解決這兩大失衡,需要中央地方關系的導向由經濟總量轉向公共服務,并以此作為新階段財稅體制改革的主要目標,把大中小城鎮公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點,合理劃分各級政府間的事權與財力,由此加快推動地方政府向公共服務主體的角色回歸。

  2.把推動農地物權化改革作為規范地方政府行為的重點。地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益,這是競爭性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當于一般預算收入的50%以上。而且,地方政府舉債進行投資擴張,主要也是以土地資源融資抵押。截至2012年底,全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積同比增長15.7%,抵押貸款總額同比增長23.2%。為了招商引資做大GDP,有的土地不僅是零地價,甚至是倒貼。一些地方政府官員實際任期往往只有2~3年,卻一次性透支了50~70年的土地增值收益。如此“寅吃卯糧”,既嚴重損害了農民的土地權益,又帶來經濟增長的隱患。如何切斷伸向農村土地收益的“有形之手”?這就需要在推進中央地方財稅體制改革、培育地方穩定稅源的同時,加快推進農村土地物權化改革,即賦予農民具有物權性質的土地使用權,使其在用途管制的前提下可流通、可轉讓、可抵押,盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺。

  3.形成規范地方政府行為的制度約束。地方增長主義傾向的形成,還在于相關的制度安排沒有跟上。例如,為了做大GDP,一些地方政府不惜降低環境準入門檻;一些地方政府為了地方的經濟利益,不適當地干預經濟司法等。中國是一個大國,各地方的情況有很大差異,中央地方關系要破解“一收就死、一放就亂”的歷史性難題,需要多方面改革的突破。從現實看,形成對地方政府的某些制度化約束十分重要。例如:果斷廢除GDP導向的干部選拔機制,盡快建立以公共服務導向、社會滿意度導向為重點的干部政績考核、選拔機制。與司法體制改革統籌考慮,探索建立中央地方雙重法院體制,形成中央地方兩個層面的法院體系:由中央層面的法院體系專門審理經濟案件;由地方法院重點受理刑事、民事案件。

  未來5~10年,走向公平可持續增長的轉型改革,其深刻性、復雜性、艱巨性前所未有:利益失衡的矛盾日益突出,改革需要突破利益固化的藩籬;轉型倒逼改革,改革的時間和空間約束全面增強。面對挑戰,我們有理由堅定全面改革的信念。這是因為,過去35年的市場化改革使中國由低收入國家邁入中等收入國家行列。處在歷史新起點的全面改革,將使一個13億人的大國由中等收入國家邁向高收入國家行列,其意義不亞于過去35年的改革。 

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